▲ （梁淑怡/图）
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根据中国民用航空局公布的官方数据，南方周末对2016年1月至7月期间消费者对机场的投诉情况进行了统计，在被投诉的56家机场中，购物和餐饮服务投诉为7件。目前全国机场餐饮之贵已成共识，向机场方投诉需要足够的时间成本，但效果却难如[百家号vnmp.cn]人意。
机场有“同城同价”的承诺，即商家所经销商品的零售价格，不高于同样品质品牌商品在市区的价格。但71.2%的受访网友表示没有听说过这一规定，也没有真正做到“同城同价”。
本文首发于南方周末
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虽然是有高收入的知名演员，但90元的“天价午餐”还是让刘晓庆很“受伤”。
就在2[百家号vnmp.cn]016年8月，刘晓庆在某机场候机楼点了一碗面条、四碟小菜及一杯饮料。面对90元的账单她大呼“惊悚”：“记得上次是78元呀，又涨了？都说我是不是把菜单拿反，数字看颠倒了？”
然而，明星吐槽机场高价餐饮，刘晓庆绝非孤例。李易峰、黄晓明、巫启贤、黄安等数十名知名大V均表示，自己有过“机场被宰”的经历。南方周[百家号vnmp.cn]末以“机场高价餐饮”为关键词进行搜索，发现百度相关结果为169万，相关微博896条，微博话题评论十万余条。
那么，机场“天价餐饮”为何之贵？贵从何来？平抑餐饮高价究竟有无可能？南方周末为此展开了深入调查，试图找寻破解机场餐饮高价的突围之路。
1吃不起的“天价牛肉面”刘晓庆的“被坑之旅”最早要追溯到201[百家号vnmp.cn]5年8月。当时，她在某机场候机处吃了一碗牛肉拉面，临走结账时，78元的账单让她当场惊呆了。
“机场，一碗面条78块钱！机场的天价面条不是7.8元，是78元！”她在微博上控诉：“平均每一根面条3块钱！欺负我们太饿了。不是吃面，这是吃钱啊啊啊。只好含泪吃下，连汤都全喝掉，就差集体舔碗了。”
微博发出后，短短[百家号vnmp.cn]几天，该微博被转发了两千三百余次，收获了近七千评论。在微博上，网友们纷纷晒出自己“史上最贵牛肉面”的遭遇，其中一位名为“潘磊卡莱蒙奇诺”的网友高居榜首。他在西部某一国际机场T3航站楼里吃到过380元的“天价午餐”——一碗牛肉面配上小菜加一壶奶茶。
“机场此举完全属于市场垄断”。2016年8月，某知名律[百家号vnmp.cn]师在浦东机场候机楼隔离区内一家名为“Famous Familigia”的店里点了一碗面，89元，随即他在微博中“炮轰”浦东机场，指出“机场公司利用国家交付的固定资产高价出租，然后支持租房经营者高价销售。这是一个利益链条，且机场公司是唯此一家，完全垄断，无人竞争”。
对于浦东机场作出的“机场公众区有设肯[百家号vnmp.cn]德基和麦当劳”的解释，该律师并不买账：“我说的是安检后的候机楼里面，为免误机，顾客都是办登机牌过安检后才会找地方就餐，你们该整治的是（候机楼）里面”。
对此，网友“汉阳笑笑生”认为，市场经济下自由选择权在自己手上，嫌贵可以不吃，或回家吃。但一位知名法学专家表示，这一观点是对市场经济的误读。
“谁说没有拿[百家号vnmp.cn]刀强迫就是市场经济，须知市场经济必须伴随平等竞争，这种只此一家别无分店的做派哪里是市场经济？”这位法学专家回忆起曾在宁波机场吃过100元以上一碗面条的经历：“飞机上无正餐供应，机场餐饮只此一家，别无分号，那种挨宰的感受真的很无奈。”
除了牛肉面外，果汁、奶茶、米线、石锅拌饭、鸭血粉丝汤等餐饮均“身价”[百家号vnmp.cn]翻番。价格虚高、配套简陋、服务较差等成为了网友口诛笔伐的原因。2015年6月，导演冯小刚在北京首都国际机场的T3航站楼当场“发飙”，理由是“菜品质量差，服务不满意”。
根据中国民用航空局公布的官方数据，南方周末对2016年1月至7月期间消费者对机场的投诉情况进行了统计，在被投诉的56家机场中，购物和餐[百家号vnmp.cn]饮服务投诉为7件。
四川广力律师事务所律师邢连超说，目前全国机场餐饮之贵已成共识，向机场方投诉需要足够的时间成本，但效果却难如人意。
这位较真的律师曾在10年前以公民身份状告成都双流国际机场引起全国轰动。2006年，邢连超在机场服务部买了一瓶“脉动”牌饮料，发现比超市售价贵3元，且店家并未给发票，随后他[百家号vnmp.cn]将成都双流国际机场告上了法庭，要求退还多收的3元钱。此案最终由成都市双流人民法院促成双方和解，机场方开具了发票，并向邢连超道歉，这也成为了全国首例起诉机场餐饮高价的公益诉讼案件。
“有苦说不出，‘天价餐饮’这一大坑，最后埋单的还是消费者。”邢连超感慨道。
2不具操作性的“同城同价”？在机场候机楼，消费者[百家号vnmp.cn]究竟愿意掏多少钱吃一顿饭呢？
南方周末联合凯迪网发起了《机场候机楼餐饮消费调查》的民调。截至2016年9月26日，在参与投票的1342位网友中，54.4％的网友选择在10-30元，39.3％的网友选择在31-50元。能接受51元以上消费的比例不到5%。
根据南方周末对全国22家民用机场候机楼消费摸底调查[百家号vnmp.cn]显示，这些被调查的机场均有“同城同价”的承诺，即商家所经销商品的零售价格，不高于同样品质品牌商品在市区的价格。但71.2%的受访网友表示没有听说过这一规定，也没有真正做到“同城同价”。
难道“同城同价”只是一纸空文？中国民航管理干部学院邹建军教授认为，同一个候机楼中，平价和高端的餐饮服务都可能出现，这[百家号vnmp.cn]是由机场不同区域的价值差所形成的价格差距。“但无论是机场运营者还是商家，都会借鉴通常的商业规律，实施‘收益管理’。”
“问题的根源其实不在于贵不贵，而是值不值。”开锐咨询商业与服务事业部副总经理祝伟龙说，现在也有机场要求商家采取限价措施，以提供平价产品。
在祝伟龙看来，对于餐饮业态而言，“同城同价”事实[百家号vnmp.cn]上不具备操作性。
“同城不同价”的说法也就得到了麦当劳的认同。据了解，自2011年1月，麦当劳启动细分差别定价策略。“在不同城市、不同商圈的成本结构是不同的，价格也会有所差异。麦当劳会对各餐厅成本定期评估，并做相应调整。”麦当劳公关部麦婕莹告诉南方周末。
目前来看，关于“同城同价”这一措施，国家暂无出台[百家号vnmp.cn]单独的法律法规规定，大部分存在于各地区政府制定的民用机场管理条例中。据诚公顾叶联营律师事务所曹文定律师介绍，相关国家标准和行业规范中，只对零售连锁企业总部统一采购配送、统一质量标准等做了规定。这也意味着，“同城同价”还有很长的路要走。
3高居不下的场地租金要解决“天价牛肉面”问题，还得从高企的场地租金[百家号vnmp.cn]说起。
上述民调数据显示，24.8%的网友认为机场应该降低租金，26.9%的网友认为机场应引入更多商家打破垄断，28.7%的网友认为物价部门应该加强监管，对不合理的价格进行调整。
“机场餐饮定价考虑的成本包括：店铺租金、餐厅的装修成本、食材的远距离运输成本、人工成本等。参考餐饮行业普遍的标准来说，店铺租[百家号vnmp.cn]金占营收比在13%以下是合适的，但目前各大机场方店铺租金占营收比约在20%。”曹文定律师告诉南方周末。也就是说，高租金必然导致高定价。
仔细对比国内多地机场餐饮均价后不难发现，机场“价格特区”的形成主要还是众所周知的高租金。据某咨询公司的业内人士向南方周末透露，单从租金来看，机场餐饮店的平均租金大约是[百家号vnmp.cn]机场所在城市购物中心餐饮店的3倍，如深圳机场餐饮店平均租金在1300元/月/平米，而市区购物中心的餐饮店为400元/月/平米。
南方周末在赶集网上查询到“三亚凤凰机场候机楼一楼旺铺招商”的信息，标注租金价格为150元／平米／天。照此价格计算，机场候机楼里一个普通20平方米的门面，一年的租金为108万元[百家号vnmp.cn]。而位于三亚黄金商圈的大东海，同样面积门店的租金仅为它的1/5。这也意味着，如果按同样的投资比例定价的话，原来10块钱一碗的牛肉面至少要卖到50块钱。
据一位不愿透露姓名的业内人士表示，通常机场是不会降租金的，不管市场环境如何、商户经营状况如何。他坦言：“其中的原因很复杂，这就涉及航站楼资源的所有权和[百家号vnmp.cn]经营权如何划分归属、资源价值如何评估、国有资产如何保值增值等一系列涉及原则性的问题。”
不过，候机楼消费定价也有从高到低的案例。2001年，某经济学家因一杯88元的咖啡而撰文痛斥首都机场候机楼暴利后，引起了国家相关部门的关注。原国家计委为此出台《关于加强北京首都国际机场餐饮价格监管有关问题的通知》，要[百家号vnmp.cn]求首都机场依法改进餐饮场地租金计收办法，降低固定租金，督促机场平抑餐饮物价。此后，首都机场候机楼部分餐饮单品最高降幅40％。
目前，所有受访机场候机楼商铺均以招投标方式产生——价高者得，但随着招标过程中部分商户出现了不理性报价行为，导致经营可持续性低、退租现象越来越多等情况，有机场管理方为此不得不修正[百家号vnmp.cn]竞标规则。
“租金价格只是我们选择招标评选指标中的一个因素，我们也会考虑各个功能区、餐饮特色等需求来衡量一个商户是否适合在机场开展经营。”广州白云机场股份有限公司航站楼管理部副总经理刘志荣说。
实际上，政府是否可以对机场餐饮商铺的租金水平实施行政管制也值得商榷。浙江省物价局监督检查分局市场价格监管室主任[百家号vnmp.cn]滕世福告诉南方周末，租金由机场物业业主与承租方协商确定，通过价格信号引导，起到倒逼机场业主和经营者自我约束机制的作用。
4高价餐饮政府该不该管？根据2007年国家民航总局、发改委联合发布的《民用机场收费改革的实施方案》，机场餐饮及商品价格原则上以市场调节价为主；对于市场竞争不充分的收费项目的收费标准，[百家号vnmp.cn]依据《中华人民共和国价格法》，按照定价目录来管理。
“政府不能全当保姆，事事都管在手中。”滕世福说，价格部门不对餐饮经营企业所经营的商品具体价格水平进行定价，它的监管重点是依法规范经营者价格行为。
“杀鸡焉用牛刀。”祝伟龙这样形容政府对物价的公共监管，“政府出面干预实际上是下下之策，万不得已时才能采用。[百家号vnmp.cn]政府资源是有限的，需要在更加重要的领域和事务中参与。既然机场餐饮服务属于市场行为，那就应该按照市场运行的游戏规则来运作。”
事实上，机场餐饮定价是否属于“暴利”，一般是以市场平均价作为参照物，但值得注意的是，市场平均价并非简单的算术平均值，它只能依照大众普遍接受的、认同的价格，在一定的合理区间内浮动。[百家号vnmp.cn]这也意味着，弹性的市场均价给部分机场经营商留下了可供涨价的空间。
南方周末对全国22家民用机场所在物价部门进行了统计调查，（其中四省市重复）发现11个省市物价主管部门出台过本省市价格管理条例或价格条例等，剩余7个省市依旧沿用《中华人民共和国价格法》《价格违反行为行政处罚规定》《关于商品和服务实行明码标[百家号vnmp.cn]价的规定》等法规。
值得注意的是，在11个已出台过相关条例的省市中，仅浙江、湖北两省出台过针对包括机场在内的相对封闭区域（下列简称“相对封闭区域”）的价格条例。此外，江苏省在其出台的《江苏省价格条例》中突出强调了包括机场在内的相对封闭区域内的价格条例。其余8个省市，对相对封闭区域的价格组成的规范细则不[百家号vnmp.cn]够细化或暂为空缺，相对封闭区域内的餐饮价格的发布主体、监管方式、涨幅范围、价格公示等关键信息都无从得知。
“价格虽然放开，但配套的监管法规尚不完善。”曹文定告诉南方周末，目前物价主管部门强制性的公示执行法律依据尚未出台。一般来说，机场是依据各地区物价局的公示条例来执行具体的公示程度、公示地点等公示信息[百家号vnmp.cn]，如果各地方物价局没有专门性的条例规定，机场方一般很难主动实行。因此，细化价格条例应该成为各省市物价部门未来努力的方向。
“下一步我们准备出台《浙江省餐饮业明码标价规定》，进一步规范餐饮企业价格行为。”滕世福说道。此外，江苏省物价局综合处也表示，江苏省物价局正对《江苏省价格条例》相关条款进行细化，目前[百家号vnmp.cn]正在调研制定封闭区域内价格监管的实施细则。
显然，要解决机场餐饮高价问题，光靠机场和物价部门的监管远远不够。对此，邹建军看得更远：“这就要回到《民用机场管理条例》中所表达的‘机场是公共基础设施’的属性问题，可能需要整个国家层面实施改革。”
▲ 乌鲁木齐机场现天价午餐一碗面一壶茶380元。（视觉中国/图）
2009年7月1日，《民用机场管理条例》（以下简称“条例”）正式施行，条例首次正式明确了民用机场的公共基础设施定位。2012年7月，《国务院关于促进民航业发展的若干意见》中再次提到机场，特别是运输机场，是重要公共基础设施。“这也表明，机场公益性得以突出，不能单纯从盈利考虑，但并[百家号vnmp.cn]不是让机场商家亏本经营。”中国人民大学法学院教授、商法研究所所长刘俊海说。
但目前大部分地方政府把机场管理机构定位为国有企业，仅小部分地方政府把中小型机场管理机构定位为事业单位，这也导致大多数机场以经营性为主，与公益性基础设施的定位偏差很大。
民航局机场司司长张光辉曾表示，作为企业，采取什么样的经营模式[百家号vnmp.cn]是机场自身的事情，政府不应当干预。但是，《条例》明确了机场是服务于社会公众的公共基础设施，即使实行企业化经营，也不是普通的经营性企业，因此政府必然要对机场经营模式、经营活动进行必要的规范和监管。
公共基础设施是一个相对“中性”的资源、资产，如何开发利用确实存在很多种模式。目前世界存在着两种机场经营模式[百家号vnmp.cn]，一是以美国为代表的“管理型”机场，不以营利为目的，为社会提供公益服务的公共产品；二是以英国为代表的“经营性”机场，完全对机场进行企业化经营，政府通过《机场法》等法规，授权英国民航局对航空安全、公平竞争、经营项目和价格等进行约束和管制。“但什么样的经营模式更有利于我国机场公共基础设施属性的发挥，目前[百家号vnmp.cn]国内机场还处在探索当中，这一议题尚未定论。”中国民航大学发展民航政策与法规研究中心主任刘光才说道。
同处在探索阶段中的还有《条例》。它在对机场定位进行规定的同时，并没有出台与其定位相匹配、更具可操作性的相关管理办法，来规范机场属地化改革后各地政府对机场建设与发展，这也将成为中国民用航空局下一步需要思考[百家号vnmp.cn]的方向。
平抑机场餐饮高价有没有可能呢？邹建军告诉南方周末，如果能够有效解决机场的属性问题，完全有可能。
深圳市市场稽查局相关负责人向南方周末表示，按照价格法等规定，机场内餐饮属于市场调节价格，政府不应该过多干涉，但政府还有维护市场公平竞争环境、保护消费者公平消费的职能。反不正当竞争法第六条规定“公用企[百家号vnmp.cn]业或者其他依法具有独占地位的经营者，不得限定他人购买其指定的经营者的商品，以排挤其他经营者的公平竞争”。第七条规定“政府及其所属部门不得滥用行政权力，限定他人购买其指定的经营者的商品，限制其他经营者正当的经营活动。政府及其所属部门不得滥用行政权力，限制外地商品进入本地市场，或者本地商品流向外地市场”[百家号vnmp.cn]。民用机场就属于反不正当竞争法所指的“公用企业”，并且与所在城市的大市场相比它也是一个相对封闭的独立市场。
另外，国家工商总局《工商行政管理机关关于制止滥用行政权力排除、限制竞争行为的规定》第三条规定：行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，从事下列行为：（四）设置关卡或[百家号vnmp.cn]者采取其他手段，阻碍、限制外地商品进入本地市场或者本地商品运往外地市场。
表面上看来高价餐饮由机场内的餐饮经营者造成，但究其根源还是机场公用设施的管理者们，他们利用公共资源高价出租，以致造成机场内的高消费。深圳市市场稽查局相关负责人表示，如果机场管理者能降低租金，或是通过改进管理方法和手段，让消费者能[百家号vnmp.cn]自带食品、饮料等日常必备商品进入机场候机场所，高消费问题将迎刃而解。最新的《定价目录》内，机场内餐饮价格并不在其中，这也足以说明机场内的餐饮的价格应由市场调节，既然价格由市场决定，那政府就应该保证这个市场有充分竞争。所以说，政府不仅要对机场经营模式、经营活动进行必要的规范和监管，还要对任何限制竞争、[百家号vnmp.cn]破坏公平竞争市场环境的行为进行必要的纠正，为经营者营造公平的竞争环境，为消费者营造公平的消费环境。
中国城市公用事业研究专家、住建部法规司原副司长徐宗威认为，机场具有的公共设施和公共场所属性是毋庸置疑的，但现实是，不干涉企业经营的所谓市场行为让机场公共性和公益性无法有效体现。公共产品公共服务的价格必须[百家号vnmp.cn]由政府定价，世界各国概无例外。因为国内机场属性模糊，如此一来，机场餐饮价格当然是天价。
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